關(guān)于報(bào)送對(duì)《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》意見(jiàn)和建議的函

　　全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)：

　　全國(guó)人大常委會(huì)2012年8月對(duì)《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》一審之后，及時(shí)公布，公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。環(huán)境保護(hù)部高度重視，先后召開(kāi)省級(jí)環(huán)保部門(mén)、市縣級(jí)環(huán)保部門(mén)、企業(yè)代表、環(huán)保專(zhuān)家、環(huán)保組織代表等各類(lèi)座談會(huì)，并通過(guò)環(huán)境保護(hù)部門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和《中國(guó)環(huán)境報(bào)》等平臺(tái)，組織專(zhuān)題討論，征求系統(tǒng)內(nèi)外意見(jiàn)。各方面人士對(duì)草案做了認(rèn)真分析和研究，提出了許多重要意見(jiàn)。在此基礎(chǔ)上，我部形成了關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》的意見(jiàn)和建議。

　　附件：1.關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》的主要意見(jiàn)

　　2.社會(huì)各界和環(huán)保系統(tǒng)關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》的具體建議

　　環(huán)境保護(hù)部

　　2012年10月29日

　　附件1：

　　關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》的主要意見(jiàn)

　　全國(guó)人大環(huán)資委通過(guò)調(diào)研、座談等多種方式，聽(tīng)取有關(guān)方面意見(jiàn)，做了大量工作，提出了《環(huán)境保護(hù)法》修正案草案。環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)法的修改態(tài)度始終是積極的，并配合環(huán)資委做了前期基礎(chǔ)性工作。

　　全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)草案一審之后，及時(shí)公布，公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。環(huán)保系統(tǒng)對(duì)此高度關(guān)注。環(huán)境保護(hù)部先后召開(kāi)省級(jí)環(huán)保部門(mén)、縣市級(jí)環(huán)保部門(mén)、企業(yè)代表、環(huán)保專(zhuān)家、環(huán)保組織代表等各類(lèi)座談會(huì)，并通過(guò)環(huán)保部門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和《中國(guó)環(huán)境報(bào)》等平臺(tái)，組織討論，征求系統(tǒng)內(nèi)外意見(jiàn)。大家對(duì)草案做了認(rèn)真分析和研究，提出了許多重要意見(jiàn)。

　　綜合環(huán)保系統(tǒng)和有關(guān)方面的意見(jiàn)，普遍贊成修改環(huán)境保護(hù)法，對(duì)其充滿(mǎn)期待。各級(jí)環(huán)保部門(mén)和大多數(shù)專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為，目前的草案主要存在以下問(wèn)題：

　　一、在科學(xué)處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系上，缺乏切實(shí)有力的措施保障

　　回顧過(guò)去30多年的發(fā)展，展望今后發(fā)展方向，環(huán)境保護(hù)法的修改，必須統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，按照生態(tài)文明建設(shè)的理念、原則和要求，堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，走代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護(hù)新道路，努力實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。草案雖然提出了有關(guān)理念，但并未提出具體的保障措施和程序規(guī)則。

　　草案在第4條提出了“使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的理念。如能得到具體的制度保障，這無(wú)疑是一個(gè)進(jìn)步。但是，在具體制度設(shè)計(jì)上，這一理念沒(méi)有得到充分貫徹。比如，草案刪除了現(xiàn)行法律第4條關(guān)于“環(huán)保規(guī)劃必須納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”的規(guī)定，并在第12條規(guī)定“根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要，編制國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”。

　　二、在合理界定環(huán)境保護(hù)法與專(zhuān)項(xiàng)法的關(guān)系上，基本定位不夠清晰

　　《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境保護(hù)法律框架體系中處于基礎(chǔ)性、綜合性地位。《環(huán)境保護(hù)法》與各專(zhuān)項(xiàng)法律在調(diào)整對(duì)象上，應(yīng)當(dāng)有合理的區(qū)分。具體來(lái)說(shuō)，各專(zhuān)項(xiàng)環(huán)保法律應(yīng)當(dāng)以企業(yè)事業(yè)單位為其主要調(diào)整對(duì)象，而《環(huán)境保護(hù)法》則不宜再以企業(yè)事業(yè)單位為其主要調(diào)整對(duì)象。

　　在此基礎(chǔ)上，《環(huán)境保護(hù)法》的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括環(huán)保理念、基本原則、基本體制、政府責(zé)任、公眾權(quán)益保障、社會(huì)參與機(jī)制、企業(yè)的基本義務(wù)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、通用的處罰規(guī)則等，而針對(duì)企業(yè)的具體監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)主要留由其他專(zhuān)項(xiàng)環(huán)保法律或者行政法規(guī)規(guī)定。

　　目前草案的定位不夠清晰，法律之間的銜接問(wèn)題沒(méi)有合理解決。草案的整體架構(gòu)和規(guī)范內(nèi)容沒(méi)有體現(xiàn)“綜合法”的特點(diǎn)，其調(diào)整對(duì)象與水、大氣、固體廢物等專(zhuān)項(xiàng)環(huán)保法律存在交叉，規(guī)定的主要制度與專(zhuān)項(xiàng)法律的相關(guān)規(guī)定重疊，在若干具體條款上出現(xiàn)沖突情形。

　　三、在配置環(huán)保監(jiān)管職能上，會(huì)對(duì)現(xiàn)行體制造成沖擊

　　按照有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院確定的“三定”方案，環(huán)保部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)在環(huán)境保護(hù)方面，形成了一整套監(jiān)管體制，總體上看是有效的，當(dāng)然也存在一些職能交叉問(wèn)題。從未來(lái)的改革方向看，環(huán)保部門(mén)更多地履行綜合宏觀(guān)的職能，主要應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、信息等方面的統(tǒng)一監(jiān)管上。

　　目前草案對(duì)監(jiān)管體制做了重大改變。如第10條規(guī)定環(huán)保部門(mén)“會(huì)同有關(guān)部門(mén)”制定排放標(biāo)準(zhǔn)、第11條規(guī)定環(huán)境保護(hù)部“會(huì)同有關(guān)部門(mén)”建立監(jiān)測(cè)制度、第19條規(guī)定由“發(fā)展改革部門(mén)”提出總量控制指標(biāo)分配意見(jiàn)等修改條款，不僅與現(xiàn)行有效的職責(zé)分工和管理體制相違背，而且弱化了環(huán)保部門(mén)的綜合宏觀(guān)職能，將對(duì)環(huán)保工作帶來(lái)不利影響。

　　四、在對(duì)待各地方各部門(mén)的環(huán)保實(shí)踐上，草案沒(méi)有充分吸收成功經(jīng)驗(yàn)

　　目前草案沒(méi)有將那些應(yīng)當(dāng)用法律規(guī)范來(lái)調(diào)整、立法條件比較成熟、各方面意見(jiàn)比較一致、現(xiàn)實(shí)中又迫切需要的、修改后對(duì)環(huán)境保護(hù)工作能產(chǎn)生顯著成效的實(shí)踐成果和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，納入到修改后的《環(huán)境保護(hù)法》中。比如可持續(xù)發(fā)展、市場(chǎng)手段、排污許可、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、公眾參與、環(huán)境權(quán)益、公益訴訟等。目前草案對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)、限期治理、現(xiàn)場(chǎng)檢查等制度措施的有關(guān)修改內(nèi)容，與水、大氣等單項(xiàng)環(huán)保法律的規(guī)定、與目前環(huán)境管理工作實(shí)際不一致。

　　建議全國(guó)人大立法工作機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌考慮中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的最新部署，廣泛體現(xiàn)人民群眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的新期待，充分吸收社會(huì)各界提出的意見(jiàn)和建議，對(duì)目前草案做進(jìn)一步修改、論證和完善。

　　附件2：

　　社會(huì)各界和環(huán)保系統(tǒng)關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》的具體建議

　　一、需要補(bǔ)充的環(huán)境管理制度和措施(10項(xiàng))

　　1、保障公眾環(huán)境權(quán)益

　　2、跨部門(mén)、跨區(qū)域的環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制

　　3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境管理

　　4、政策制定過(guò)程的環(huán)境影響論證

　　5、環(huán)境質(zhì)量狀況評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

　　6、環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃

　　7、污染物總量控制與環(huán)境質(zhì)量管理

　　8、排污許可、排放指標(biāo)交易

　　9、環(huán)境保險(xiǎn)、綠色信貸、環(huán)境稅等經(jīng)濟(jì)政策

　　10、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

　　二、需要完善的環(huán)境管理制度和措施及相關(guān)規(guī)定(14項(xiàng))

　　1、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)：由草案規(guī)定的“環(huán)保部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定”，恢復(fù)為現(xiàn)行法律關(guān)于“環(huán)保部門(mén)制定”環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

　　2、環(huán)境基準(zhǔn)：建議表述為“國(guó)家鼓勵(lì)開(kāi)展基準(zhǔn)研究”，或者表述為“環(huán)保部門(mén)組織制定環(huán)境基準(zhǔn)”。

　　3、環(huán)境監(jiān)測(cè)：由草案規(guī)定的“環(huán)保部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定監(jiān)測(cè)制度和規(guī)范”，恢復(fù)為現(xiàn)行法律規(guī)定的“環(huán)保部門(mén)制定監(jiān)測(cè)制度和規(guī)范”。

　　4、環(huán)境信息發(fā)布：補(bǔ)充規(guī)定縣級(jí)以上地方環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一發(fā)布本轄區(qū)環(huán)境信息。

　　5、環(huán)保規(guī)劃：建議恢復(fù)和保留現(xiàn)行法律第四條關(guān)于“國(guó)家制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”的規(guī)定;或者將草案中“根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制環(huán)保規(guī)劃”，修改為“環(huán)保部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要同步編制國(guó)家環(huán)保規(guī)劃”。

　　6、總量控制指標(biāo)分配：由草案規(guī)定的“由國(guó)家發(fā)改委提出”，按照歷史和現(xiàn)實(shí)，改為“由環(huán)保部提出”，從而維護(hù)國(guó)家現(xiàn)有的環(huán)保工作格局，保持總量控制工作的一致性。

　　7、排污收費(fèi)：現(xiàn)草案中“征繳費(fèi)用”的表述不準(zhǔn)確，改為“繳納排污費(fèi)”或“繳納環(huán)境稅費(fèi)”。關(guān)于排污費(fèi)的使用方向，增加用于監(jiān)察、應(yīng)急等能力建設(shè)。

　　8、“三同時(shí)”：一是將建設(shè)項(xiàng)目“污染防治設(shè)施”，改為“環(huán)境保護(hù)設(shè)施”;二是刪除擅自拆除、閑置污染防治設(shè)施只有“超標(biāo)”才能處罰的限制條件。

　　9、限期治理：刪除限期治理計(jì)劃的規(guī)定，并明確限期治理后的法律后果。

　　10、現(xiàn)場(chǎng)檢查：刪除檢查內(nèi)容的規(guī)定，留待部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件中規(guī)定。

　　11、環(huán)境應(yīng)急：明確和突出企事業(yè)單位的主體責(zé)任。

　　12、土壤環(huán)境保護(hù)：增加污染場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用的環(huán)保規(guī)定;增加污水處理廠(chǎng)污泥處置的規(guī)定。

　　13、國(guó)際合作：增加環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作原則和國(guó)內(nèi)履約的規(guī)定。

　　14、生態(tài)保護(hù)：修改“環(huán)境”的定義，適當(dāng)擴(kuò)展和包容部分先前沒(méi)有納入的環(huán)境要素;增加生物多樣性保護(hù)、生物安全的內(nèi)容;增加自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)和污染控制的內(nèi)容。

　　三、關(guān)于法律責(zé)任部分的修改建議(10項(xiàng))

　　關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法》中法律責(zé)任部分的修改，應(yīng)當(dāng)注意處理好適用對(duì)象和適用規(guī)則兩個(gè)基本問(wèn)題，從兩個(gè)方面進(jìn)行合理設(shè)計(jì)和安排。

　　第一，避免重復(fù)性規(guī)定：針對(duì)企業(yè)事業(yè)單位的常見(jiàn)環(huán)境違法行為，由于各專(zhuān)項(xiàng)環(huán)保法律中對(duì)其法律責(zé)任已有具體規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》無(wú)需作重復(fù)性的規(guī)定。

　　第二，補(bǔ)充通用性處罰規(guī)則：作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法律，《環(huán)境保護(hù)法》的法律責(zé)任部分應(yīng)當(dāng)主要規(guī)定通用性處罰規(guī)則，這些規(guī)則同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是對(duì)各專(zhuān)項(xiàng)環(huán)保法律中的法律責(zé)任部分的補(bǔ)充性規(guī)定。

　　建議在法律責(zé)任部分補(bǔ)充以下10個(gè)方面的通用性處罰規(guī)則：

　　1.“雙罰制”：不僅處罰違法企業(yè)，而且處罰企業(yè)負(fù)責(zé)人和其他責(zé)任人員。

　　2.按日計(jì)罰：針對(duì)連續(xù)性環(huán)境違法行為的“按日計(jì)罰”規(guī)則。

　　3.生態(tài)損害：明確將生態(tài)損害納入環(huán)境污染損害的賠償范圍。

　　4.民事責(zé)任形式：補(bǔ)充環(huán)境污染損害的民事責(zé)任承擔(dān)方式，明確恢復(fù)原狀、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境功能替代等責(zé)任形式。

　　5.舉證規(guī)則：明確環(huán)境污染損害訴訟中的舉證責(zé)任倒置規(guī)則。

　　6.損害評(píng)估鑒定：增加環(huán)境污染損害的評(píng)估鑒定機(jī)制。

　　7.環(huán)境公益訴訟：根據(jù)新修訂的《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟的授權(quán)性條款，明確規(guī)定有關(guān)環(huán)保機(jī)關(guān)和社會(huì)組織針對(duì)損害環(huán)境公共利益的行為，提起環(huán)境公益訴訟的資格。

　　8.行政強(qiáng)制措施：根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的有關(guān)規(guī)定和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的實(shí)際需要，增加對(duì)某些重大環(huán)境違法行為，實(shí)施查封、扣押等強(qiáng)制措施。

　　9.治安處罰：根據(jù)《治安管理處罰法》有關(guān)破壞環(huán)境行為的條款，作出銜接性的規(guī)定。

　　10.環(huán)境犯罪：根據(jù)《刑法修正案(八)》關(guān)于嚴(yán)重污染環(huán)境犯罪行為的條款，作出銜接性的規(guī)定。