863計劃、973計劃、支撐計劃——作為國家三大主體科技計劃，她們被喻為驅(qū)動自主創(chuàng)新的“三駕馬車”�！笆�二五”期間，面向國家科技計劃和經(jīng)費管理的改革，也正是關(guān)系到國計民生的重大課題。

　　連日來，科技部等部委陸續(xù)頒布實施了《國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃(863計劃)管理辦法》(以下簡稱《863管理辦法》)、《國家科技支撐計劃管理辦法》(以下簡稱《支撐管理辦法》)和《國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃管理辦法》(以下簡稱《973管理辦法》)，同時廢止了2006年開始執(zhí)行的相關(guān)管理暫行辦法。具體到國家科技計劃科研經(jīng)費的管理，又針對“十一五”期間科研經(jīng)費間接成本補償不足等突出問題，下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》(以下簡稱《通知》)。

　　不難發(fā)現(xiàn)，為確�！秶�家“十二五”科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》順利實施，剛剛頒布實施不久的這一攬子“新規(guī)”，正是在國家科技計劃2000年以來實行的課題管理制基礎(chǔ)上，安裝的一條“計量裝置生產(chǎn)線”，而其檢測和評價的“參數(shù)”正是自主創(chuàng)新能力。

　　用好科技成果這把“坐標尺”

　　眾所周知，科研項目的人員費開支改革歷來是科研經(jīng)費管理的難點，在世界各國均不例外。雖說目前在美、英、法、德、日等發(fā)達國家的科研機構(gòu)里，科研人員的薪酬和其所承擔的科研項目經(jīng)費基本不存在聯(lián)系，但隨著國際科研競爭日趨激烈，為了吸引和穩(wěn)定更多杰出的科研人才，提高本國的科技創(chuàng)新能力，一些發(fā)達國家政府部門在科研項目經(jīng)費分配和使用這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，逐漸在引入“彈性”的績效評價方法。

　　在國內(nèi)，“十一五”期間，根據(jù)2005年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央紀委等六部門關(guān)于加強工資管理的有關(guān)文件精神，財政部和科技部曾經(jīng)修訂完善過相關(guān)的國家科技計劃專項資金管理辦法。于2006年頒布實施的相關(guān)的管理辦法中曾明確規(guī)定，國家科技計劃項目經(jīng)費中不得直接開支項目承擔單位編制內(nèi)有工資性收入的科研人員的人員性費用。這一剛性政令的出臺，主要是針對當時在科研項目經(jīng)費中以種種名義擅自提取并高額發(fā)放人員費，進而造成科研項目立項中的不正當競爭、立項異化的不良現(xiàn)象。

　　然而，剛剛頒布實施不久的這一攬子“新規(guī)”，則是在借鑒“十一五”期間國家科技計劃和經(jīng)費管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，為了及時緩解國家科技計劃管理中暴露出來的一些突出問題�？梢宰⒁獾�，一攬子“新規(guī)”尤為強化了國家科技計劃項目立項、執(zhí)行和驗收全過程的各經(jīng)濟主體的權(quán)責，注意規(guī)范了課題承擔單位和合作單位的法人責任。同時，直面科研項目人員費管理這一世界性難點問題，明確建立了科研經(jīng)費間接成本補償機制。

　　值得注意的是，依據(jù)我國科學研究和技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域當前表現(xiàn)出來的新情況，在明確直接成本和間接成本的基礎(chǔ)上，《通知》明確提出了“績效支出”，同時規(guī)定“績效支出是指承擔課題任務(wù)的單位為提高科研工作績效安排的相關(guān)支出”，并且指出績效支出“應(yīng)當在對科研工作進行績效考核的基礎(chǔ)上，結(jié)合科研人員實績，由所在單位根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排”。

　　這意味著，“十二五”期間，我國科研人員自主研發(fā)的科技成果質(zhì)量將被作為研判科研經(jīng)費“績效支出”額度的一個重要衡量指標。推動科研經(jīng)費管理、科技成果績效評價和科研人員價值評判的深度融合，是“以結(jié)果為導(dǎo)向”的科研管理理念的延伸和實踐，也是“十二五”國家科技計劃和經(jīng)費管理改革的一大特點。

　　不讓科研經(jīng)費被“一刀切”

　　在基礎(chǔ)和應(yīng)用研究領(lǐng)域以及試驗開發(fā)階段，科研活動表現(xiàn)出來的新穎和未知屬性，使得科研經(jīng)費的使用具有高度不確定性。種種跡象業(yè)已表明，科研經(jīng)費管理與一般經(jīng)費管理具有很大差異，對于科研經(jīng)費的管理需要在“循規(guī)”的基礎(chǔ)上，開發(fā)并建立起一套更加符合科研規(guī)律的管理模式。

　　實際上，目前國際上通常采用的是間接成本補償法，促使科研經(jīng)費管理和科學研究活動的節(jié)奏更加“合拍”。相關(guān)調(diào)查指出，目前美、英等國一般不允許從科研項目經(jīng)費中直接提取人員費，但可以根據(jù)項目經(jīng)費的一定比例單獨核定一定額度的“一般管理費”，由項目承擔單位自主安排，由單位用于支付人員性費用。另外，值得注意的是，美國的大學還可以自主確定其科研人員的薪酬水平，大學的教授通常只拿9或10個月的全時工資，其余3或2個月的全時工資可以在承擔的科研項目經(jīng)費中列支。

　　縱觀國內(nèi)，目前參與國家科研項目的高校和科研院所等事業(yè)單位里的科研人員，通�？梢员焕斫鉃槿�類。他們分別是編制內(nèi)有工資性收入人員;項目實施中聘用的其他無工資性收入人員，這主要是在讀研究生和博士后;還有就是課題臨時聘請的咨詢專家。

　　根據(jù)“十一五”期間執(zhí)行的相關(guān)管理辦法，對在國家科技計劃項目組織實施過程中發(fā)生的、支付給課題組成員中沒有工資性收入的相關(guān)人員和課題組臨時聘用人員，以及咨詢專家等的勞務(wù)性費用和咨詢費，允許在項目經(jīng)費中按照科研工作實際需求，在項目預(yù)算的“勞務(wù)費”和“專家咨詢費”中列支，并且沒有限制比例的規(guī)定。而對項目承擔單位編制內(nèi)課題組成員中有工資性收入的科研人員的人員性費用的開支嚴格限制，科研項目預(yù)算中不能列支。這些也正是自從2000年我國實行課題制管理以來，到一攬子“新規(guī)”頒布實施以前，對這三類人員的人員性費用開支問題的相應(yīng)規(guī)定。

　　然而，為促使“十二五”國家科技計劃和經(jīng)費管理改革更加符合科研活動規(guī)律，尤其是為盡量防止科研經(jīng)費管理可能會出現(xiàn)的“一刀切”現(xiàn)象，此次改革特別對科研經(jīng)費進行了使用結(jié)構(gòu)的調(diào)整�！锻ㄖ�》明確將課題經(jīng)費分為直接費用和間接費用。其中，直接費用“指在課題研究開發(fā)過程中發(fā)生的與之直接相關(guān)的費用，主要包括設(shè)備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、勞務(wù)費、專家咨詢費和其他支出等”;間接費用“指承擔課題任務(wù)的單位在組織實施課題過程中發(fā)生的無法在直接費用中列支的相關(guān)費用。主要包括承擔課題任務(wù)的單位為課題研究提供的現(xiàn)有儀器設(shè)備及房屋，水、電、氣、暖消耗，有關(guān)管理費用的補助支出，以及績效支出等”。

　　《通知》還同時規(guī)定，“間接費用使用分段超額累退比例法計算并實行總額控制，按照不超過課題經(jīng)費中直接費用扣除設(shè)備購置費后的一定比例核定”。具體比例為“500萬元及以下部分不超過20%;超過500萬元至1000萬元的部分不超過13%;超過1000萬元的部分不超過10%。間接費用中績效支出不超過直接費用扣除設(shè)備購置費后的5%”。

　　不難發(fā)現(xiàn)，以科研經(jīng)費間接費用支出等為基礎(chǔ)建立起來的間接成本補償機制，把在職科研人員的科研績效“嵌入”國家科研項目執(zhí)行過程。這是釋放我國科研人員創(chuàng)新潛能的一次有益嘗試。

　　培育市場契約精神

　　明確課題責任主體，規(guī)定知識產(chǎn)權(quán)管理方式，“細數(shù)”違約責任……從科研立項，到經(jīng)費撥付，再到科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，此前頒布實施的一攬子“新規(guī)”在國家科技計劃的經(jīng)費管理和其所支持的科技成果知識產(chǎn)權(quán)管理等環(huán)節(jié)均作出詳盡說明。

　　可以看到，《通知》明文規(guī)定，“課題承擔單位是課題經(jīng)費使用和管理的責任主體”。在強化明晰承擔單位法人責任原則的基礎(chǔ)上，《973管理辦法》則具體指出：“項目首席科學家所在單位為項目第一承擔單位。課題是項目實施基本單元，課題承擔單位按照加強法人單位管理的要求，為課題組織實施提供服務(wù)和保障，規(guī)范管理，加強監(jiān)督�！逼渲许椖康谝怀袚鷨挝坏闹饕�職責是：“負責項目經(jīng)費管理，為項目組織實施提供條件保障，負責項目執(zhí)行過程中形成的研究成果管理;協(xié)調(diào)處理項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題;審查項目計劃任務(wù)書、調(diào)整方案以及項目其他上報材料�！闭n題承擔單位的主要職責是：“負責課題經(jīng)費管理，加強對外撥經(jīng)費的審查和監(jiān)督，為課題組織實施提供條件保障;負責課題執(zhí)行過程中形成的國有固定資產(chǎn)和研究成果的管理;協(xié)調(diào)處理課題執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題;審查課題計劃任務(wù)書、調(diào)整方案以及課題其他上報材料;接受科技部、財政部及專家組的指導(dǎo)、檢查和驗收等�！�

　　《支撐管理計劃》也指出了：“對于具有明確產(chǎn)品導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)化前景的項目(課題)，企業(yè)應(yīng)作為實施主體，以企業(yè)投入為主�！逼渲�，“產(chǎn)學研聯(lián)合實施的項目(課題)，企業(yè)應(yīng)與其他機構(gòu)事先簽署具有法律約束力的協(xié)議，明確任務(wù)分工及知識產(chǎn)權(quán)歸屬和利益分配機制”等。而《863管理辦法》更是明確了：“863計劃項目(課題)參與單位應(yīng)通過正式協(xié)議約定成果和知識產(chǎn)權(quán)的歸屬及權(quán)益分配。項目(課題)實施形成的知識產(chǎn)權(quán)，除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益的，授權(quán)課題承擔單位依法取得;組織實施部門為了國家安全、國家利益和重大社會公共利益的需要，可以無償實施，也可以許可他人有償實施或者無償實施。”

　　另外，在違約風險控制方面，《863管理辦法》和《支撐管理辦法》均強調(diào)，“對于在項目(課題)申請、評審、執(zhí)行和驗收過程中發(fā)現(xiàn)的弄虛作假、徇私舞弊、剽竊他人科技成果等科研不端行為，以及違規(guī)操作或因主觀原因未能完成課題任務(wù)并造成損失的科研單位或個人，一經(jīng)查實，視情節(jié)輕重給予通報批評、終止項目(課題)任務(wù)并追回專項經(jīng)費、取消其一定時期內(nèi)申請國家科技計劃任務(wù)的資格等處理;構(gòu)成違紀的，由紀檢監(jiān)察部門依照有關(guān)規(guī)定對其給予行政(紀律)處分”。

　　這些意味著，“十二五”期間，國家科技計劃項目立項、啟動、執(zhí)行和結(jié)題驗收全過程將需要一種更為強烈的市場契約精神。而市場機制強大的資源配置能力和市場條件下的信用信息對稱體系，則有助于國家科技項目成果績效評價所需的友好環(huán)境進一步形成。

　　探索建立面向結(jié)果的科研經(jīng)費評價機制

　　有調(diào)查業(yè)已指出，在歐美等發(fā)達國家，政府科技計劃執(zhí)行和預(yù)算安排通常會跟其績效評價進行動態(tài)“掛鉤”，績效評價已成為決定國家重大科技計劃布局和調(diào)整的關(guān)鍵因素之一。

　　事實上，2007年，由于法國競爭力集群計劃在該國研究與高等教育評估署的評價報告中獲得了好成績，法國政府才決心在2009年至2012年間繼續(xù)實施第2期競爭力集群計劃。而在美國，根據(jù)《政府績效與結(jié)果法案》，白宮已于2002年推出了計劃評估等級工具(PART)�；�于這一績效評價方法，白宮管理與預(yù)算辦公室(OMB)每年都會在各個機構(gòu)中抽取20%的聯(lián)邦計劃接受PART評估，通過對各政府部門所資助的計劃進行系統(tǒng)、透明的評價，從而將國家科技計劃的績效信息與預(yù)算結(jié)果更為緊密地聯(lián)系起來。

　　在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，“十二五”期間，我國將推進科技計劃經(jīng)費項目層面的績效評價。通過構(gòu)建科學合理的績效評價指標體系和評價標準，制定科學的評價方法，完善績效評價報告制度，建立健全信息運用和共享機制，從而逐步探索建立面向結(jié)果的績效評價機制。據(jù)悉，2011年，國家科技計劃部分項目已被選定，在前期研究的基礎(chǔ)上，啟動績效評價試點。

　　這意味著，“十二五”期間，國家科技計劃科研項目的實施效率，將成為國家科研經(jīng)費管理的一個參照指數(shù)“坐標系”。把市場思維引入國家科技計劃項目的管理，這一事實預(yù)示著，獲得國家科技計劃支持的、我國自主研發(fā)科技成果的質(zhì)量水平，在資源配置過程中，將獲得更多話語權(quán)。